Den 23. mai 2017 mottok Nærings- og fiskeridepartementet den første vurderingen fra ekspertgruppen om den faglige modellen for å fastslå lusepåvirkningen på vill laksefisk i de enkelte produksjonsområdene. 

Det faglige grunnlaget for modellen bak det nye vekstregimet i havbruksnæringen er en forutsetning for gyldigheten av den vedtatte produksjonsområde-forskriften. Ekspertgruppens foreløpige løypemelding belyser en rekke usikkerhetsmomenter ved de faglige premisser som forskriften bygger på. Videre tegnes det et bilde av det som fort vil kunne bli "vinner-" og "taperområder" i det nye regimet, med vekst i nord (og helt sør), og status quo eller reduksjon i Midt-Norge og på Vestlandet.  

Ekspertgruppens premisser og mandat

I produksjonsområdeforskriften deles kysten inn i tretten produksjonsområder, hvor bærekraftindikatorer skal bestemme størrelsen på produksjonen i oppdrettsanleggene gjennom regulering på tillatelsesnivå. For øyeblikket er eneste fastsatte miljøindikator effekten av lakselus på vill laksefisk.

Mandatet til ekspertgruppen er å skulle gjøre en overordnet analyse av all tilgjengelig kunnskap for å gi en beskrivelse av lakselusindusert villfiskdødelighet per produksjonsområde, med hovedvekt på villaks i 2017. Data for undersøkelsen er i all hovedsak fra 2016. Det er forventet en endelig rapport i løpet av september 2017.

Status ved første testkjøring av systemet

I den foreløpige rapporten konkluderes med at det er lav risiko for lusepåvirkning i produksjonsområde 1 og 8–13, moderat påvirkning i områdene 2 og 4–7, mens påvirkningen betegnes som uakseptabel i område 3.

En kort oppsummering av status fra ekspertgruppen er som følger: 

Usikkerhet i produksjonsområdenePrøvekjøringen viser en klar tendens, hvor de nordligste og det helt sørligste produksjonsområdet skiller seg ut som de klare vinnerne, mens flere av de største produksjonsområdene (målt i antall lokaliteter) langs Vestlandet og Midt-Norge ser ut til å ha dårligere utsikter for vekst de kommende årene.

Tabellen ovenfor viser også at det kun er for produksjonsområde 1, 11 og 13 at ekspertgruppen betegner konklusjonen som sikker. Konklusjonen for ti av de tretten produksjonsområdene er således beheftet med det som må karakteriseres som en betydelig usikkerhet og risiko for at konklusjonen er uriktig eller upresis. Det er derfor betimelig å stille spørsmål om modellen som legges til grunn for vurderingen er tilstrekkelig utviklet til å kunne benyttes allerede høsten 2017. 

Fra departementet og Stortinget er modellen med produksjonsområder forutsatt å være slik at modellen bygger på at kysten kan deles inn i naturlige områder hvor områdets kapasitet justeres. I denne forutsetningen ligger det et krav om at områdene er store nok til å innkapsle lakselusens spredningsmønster, samtidig som de er små nok til at produksjonsområdets bærekraft ikke varierer for mye innad. Dette skal sikre at produksjonsområdene har en ensartet situasjon når det gjelder lusesmitte og at området utgjør en naturlig forvaltningsenhet.  

Ekspertgruppens gjennomgang av produksjonsområdene viser at det er en stor grad av lokale forskjeller og usikkerhet når det gjelder vurderingen av den innbyrdes påvirkningen for lakselusindusert dødelighet. Illustrerende i så måte er ekspertgruppens vurdering av produksjonsområde 3, som betegnes som rød, men hvor Etne vurderes å være lavt til moderat påvirket. Tilsvarende variasjoner finner vi gjennomgående for de aller fleste produksjonsområdene. Dette er en helt grunnleggende forutsetning for det faglige grunnlaget til den nye modellen, noe som også ble trukket frem under Stortingets behandling av næringskomiteens innstilling.

Ikke overraskende legger også ekspertgruppen særlig vekt på risiko i de produksjonsområdene som har de største villfiskbestandene. Konsekvensen av dette vil kunne være at innehaverne av tillatelser på Vestlandet og Midt-Norge rammes særlig hardt, selv om området hvor den enkelte oppdretter har sine lokaliteter vurderes som et lavrisiko-område. I tillegg er det i disse områdene man har størst tetthet av lokaliteter.

Førende for vurderingen av risikoen for lakselusindusert dødelighet i de enkelte produksjonsområder er særlig hvilke grenseverdier som legges til grunn for vurderingen. Med grenseverdier menes i denne sammenheng hvor stor intensiteten må være for at lakselus forårsaker direkte dødelighet eller andre negative effekter på sin vert.

Ekspertgruppen viser i sin rapport til at grenseverdiene bør vurderes både av hensyn til at den er meget avgjørende for estimatene av lakselusindusert dødelighet, og fordi ekspertgruppen har påpekt svakheter med metodikken da den i liten grad differensierer mellom de ulike utviklingsstadium til lakselusen. Ekspertgruppen foretar imidlertid ingen vurdering av verdiene, da den anser vurderingen for å falle utenfor sitt mandat. Konsekvensen av dette blir at grunnlaget og "rettesnoren" for når det oppstår lakselusindusert dødelighet, er usikker og utdatert. 

Videre trekker ekspertgruppen selv frem at det er knyttet stor faglig usikkerhet til villfiskens utvandringstidspunkt og utvandringsrute for de ulike elvene i produksjonsområdene, hvilket kan ha en betydelig effekt på det reelle smittepresset overfor villfisken. Riktige data av villfiskens utvandringstidspunkt og -rute er avgjørende for korrekte analyser og konklusjoner.

Et annet vesentlig poeng som ikke diskuteres av ekspertgruppen er innplasseringen i de nye produksjonsområdene. I våre øyne burde det vært gjennomført en kritisk faglig gjennomgang av inndelingen av de ulike produksjonsområdene. Det var en klar forutsetning fra departementet og Stortinget at det måtte være en inndeling der produksjonsområdene i mindre grad påvirket hverandre. Hvilken innvirkning vil det for eksempel ha for produksjonsområde 2 og 4 at produksjonsområde 3 har en høy risiko for lakselusindusert dødelighet, og vice versa? En slik vurdering falt utenfor ekspertgruppens mandat, men burde vært en del av vurderingen til ekspertgruppen.  

Hvilke krav som må stilles til den faglige modellen

I Nærings- og fiskeridepartementets pressemelding 14. juni 2016 uttalte Per Sandberg at det er enkelte produksjonsområder der usikkerheten rundt vurderingene er stor, og at man ut fra en føre-var-tilnærming bør vurdere om det skal avvikes fra ekspertgruppens anbefalinger. Ministeren og Nærings- og fiskeridepartementet konkluderer likevel med at ekspertgruppens vurderinger skal følges, og at den endelige vurdering vil skje til høsten.

Uttalelsene fra ministeren kan tyde på at områder som i dag er beheftet med usikkerhet (både grønne og gule områder) vil kunne få nedgradert sin status ut fra føre-var-betraktninger. Dette uten at Nærings- og fiskeridepartementet stiller spørsmål om modellens faglige grunnlag og sikkerhet. Konsekvensen av en slik praksis kan bli "dobbelstraff" for oppdretterne:

  1. grunnlaget for konklusjonen synes å være usikker, og
  2. usikkerhet i resultatene brukes som argument for en enda strengere og mer restriktiv praktisering av modellen.

Etter vår oppfatning er det vesentlig at det faglige og faktiske grunnlaget for innplasseringen og reguleringen på tillatelsesnivå er forsvarlig og korrekt, at det er forståelig og at det er etterprøvbart.

I den forbindelse er det grunn til å minne om at det juridisk sett stilles andre kvalitative krav til det faktiske grunnlaget som myndighetene bygger på når det er tale om å regulere ned (gjøre inngrep i) enkelttillatelser ("rødt lys"), enn de krav som stilles som grunnlag for å tilby vekst ("grønt lys"). Som grunnlag for vekst står myndighetene rettslig ganske fritt overfor den enkelte. Skal det faglige utgangspunktet brukes som grunnlag for inndragning av tillatelser overfor den enkelte, stilles det derimot strenge krav – gitt de konsekvensene dette vil få for de som rammes. Litt forenklet kan man si at det første (spørsmålet om grunnlaget vekst) er mer et politisk enn et juridisk spørsmål. Det siste (grunnlaget for delvis inndragning av gitte tillatelser) er mer et juridisk enn et politisk spørsmål.

Modellen må uansett få aksept fra brukerne – det være seg blant annet fra oppdretterne, forvaltningen eller de faglige miljøene, før den anvendes som den helt sentrale premiss for regulering av utviklingen for en hel næring. Det er et vesentlig aspekt at hensikten med denne modellen er at den også skal brukes til å avgjøre om  det er nødvendig og forholdsmessig å redusere den enkeltes tillatelser med de betydelige konsekvenser et slikt inngrep vil kunne få for oppdretteren, ansatte, finansieringsinstitusjoner, investorer og samarbeidspartnere til den virksomhet som rammes.

Basert på de kunnskapshull og usikkerhetene som er belyst ovenfor er vårt inntrykk at prøvekjøringen så langt har illustrert en rekke svakheter ved det helt grunnleggende premiss i vekstregimet. Det er grunn til å stille spørsmål ved om det faktiske grunnlaget tilfredsstiller de minimumskrav man bør kunne stille. Det fremstår ikke slik akkurat nå, men det gjenstår selvsagt å se hvor mange av kunnskapshullene som fylles og hvor mye av usikkerheten som elimineres før den første konklusjonen kommer i september 2017.

Mer informasjon

Les nærmere om ekspertgruppens vurdering (uten vedlegg).

Les departementets egen oppsummering av regionene.

Les om kunnskapsrapporten publisert 15. april 2016.

Kart over produksjonsområdene.