Nytt krisehåndteringsregelverk for forsikringsforetak – Finanstilsynets forslag til gjennomføring av IRRD i norsk rett

Det er foreslått at de nye reglene skal gjelde for forsikringsforetak, samt holdingforetak og morselskap i finanskonsern som i hovedsak bare omfatter forsikrings- og pensjonsforetak som ikke er pensjonskasser (forsikringskonsern). Pensjonskasser og andre pensjonsforetak faller dermed utenfor virkeområdet til de nye reglene. I praksis vil regelverket dermed først og fremst berøre norske skade- og livsforsikringsforetak.

Bakgrunn

IRRD ble vedtatt av Europaparlamentet og Rådet 27. november 2024 og pålegger medlemsstatene å etablere et rammeverk for krisehåndtering av forsikrings- og gjenforsikringsforetak. Formålet er å beskytte forsikringskunder og sikre finansiell stabilitet ved å gi foretakene og myndighetene verktøy for å forebygge og håndtere kriser på et tidlig stadium. Direktivet har store likhetstrekk med bankenes krisehåndteringsregelverk (BRRD), som har fungert som forbilde, og endringene skal etter EU-retten være gjennomført i medlemsstatene innen 30. januar 2027.

Gjennomføring i norsk rett

Finanstilsynet foreslår at IRRD gjennomføres gjennom endringer i finansforetaksloven og tilhørende forskrifter, i tråd med at finansforetaksloven allerede gjennomfører BRRD og Solvens II-direktivet. Det foreslås et nytt kapittel 20A om krisehåndtering av forsikringsforetak, som medfører at nåværende kapittel 20A om Garantiordningen for skadeforsikring flyttes til et nytt kapittel 20B. Kapittel 21, som regulerer betalings- og soliditetsvansker samt offentlig administrasjon, blir stående, men vil etter endringene bare gjelde for foretakstyper som ikke omfattes av kapittel 20 og kapittel 20A. Pensjonskasser vil fortsatt falle inn under kapittel 21.

Finanstilsynets utgangspunkt er at det ved gjennomføringen ikke bør vedtas vesentlig strengere eller ytterligere regler enn det direktivet legger opp til, med unntak for bestemmelsene om nedskrivning og konvertering samt bruk av finansieringsordningens midler.

Krisehåndteringsmyndigheten

Finanstilsynet foreslår at Finanstilsynet selv utpekes som krisehåndteringsmyndighet, i tråd med tilsvarende rolle for banker etter finansforetaksloven kapittel 20. Det er krisehåndteringsmyndigheten som blant annet skal utarbeide krisetiltaksplaner, godkjenne gjenopprettingsplaner, følge opp foretakene og bestemme om foretaket skal avvikles eller krisehåndteres dersom foretaket kriserammes.

Oppgavene som krisehåndteringsmyndighet skal utøves operasjonelt atskilt fra Finanstilsynets ordinære tilsyn med forsikringsforetakene. Vedtak med betydning for finansiell stabilitet skal godkjennes av departementet før de settes i verk.

Krav om gjenopprettingsplaner

Direktivet regulerer tre faser: beredskapsfasen, gjenopprettingsfasen og krisehåndteringsfasen.

I beredskapsfasen skal forsikringsforetakene utarbeide forebyggende gjenopprettingsplaner som inneholder tiltak foretaket kan iverksette for å gjenopprette sin finansielle stilling dersom denne har blitt betydelig svekket. Planene skal også inneholde indikatorer som identifiserer når slike tiltak bør iverksettes. Slike planer skal sikre at foretakene har vurdert ulike scenarier og passende tiltak som kan iverksettes, allerede før en krise oppstår. Planene skal godkjennes av krisehåndteringsmyndigheten, og oppdateres minst hvert annet år eller ved endringer som nødvendiggjør oppdateringer.

For å begrense byrden på bransjen er det kun de foretakene som til sammen utgjør 60 prosent av henholdsvis skadeforsikringsmarkedet, livsforsikringsmarkedet og gjenforsikringsmarkedet som skal utarbeide slike planer.

Krisehåndteringsmyndigheten skal på sin side utarbeide krisetiltaksplaner for minst 40 prosent av de samme markedene, og alle foretak det utarbeides krisetiltaksplan for, skal også utarbeide gjenopprettingsplan. Krisetiltaksplanene angir hvilke krisetiltak som kan benyttes når vilkårene for å krisehåndtere foretaket er oppfylt. I vurderingen av hvilke foretak det skal utarbeides krisetiltaksplaner for, vil krisehåndteringsmyndigheten hensynta foretakenes størrelse, forretningsmodell, risikoprofil, sammenkobling med andre foretak og risiko og betydning for det finansielle systemet.

I praksis vil dette bety at de største norske liv- og skadeforsikringsforetakene med høy sannsynlighet vil bli omfattet av kravet. For livsforsikringsforetakene, hvor de samlede forsikringstekniske avsetningene utgjorde ca. 2 184 milliarder kroner i 2024, vil trolig et begrenset antall av de største aktørene til sammen overstige 60-prosentterskelen.

I beredskapsfasen skal krisehåndteringsmyndigheten også vurdere foretakenes "krisehåndterbarhet", som innebærer å identifisere forhold som umuliggjør eller vanskeliggjør krisehåndtering. Krisehåndteringsmyndigheten kan pålegge foretakene å fjerne slike hindringer. Dersom de iverksatte tiltakene fra foretakets side ikke anses som tilstrekkelig, kan krisehåndteringsmyndigheten gjennomføre tiltal på ulike områder.

Vilkår for krisehåndtering

Krisehåndteringsmyndigheten kan gjennomføre krisetiltak når tre kumulative vilkår er oppfylt: foretaket er, eller forventes å bli, kriserammet; det ikke er rimelige utsikter til at private eller tilsynsmessige tiltak kan forhindre dette; og allmenne interesser tilsier at foretaket bør krisehåndteres. Foretak der allmenne interesser ikke tilsier krisehåndtering, skal avvikles under offentlig administrasjon.

Et forsikringsforetak skal anses kriserammet blant annet dersom det er i brudd med minstekapitalkravet, ikke lenger oppfyller konsesjonsvilkårene, har eiendeler med lavere verdi enn forpliktelsene, eller er ute av stand til å betale gjeld ved forfall.

Fem krisehåndteringsverktøy

Direktivet gir krisehåndteringsmyndigheten fem krisetiltak, for å kunne håndtere ulike typer kriser i forsikringsforetak som skal krisehåndteres:

• Solvent avvikling er et nytt verktøy som ikke har parallell i BRRD. Foretaket nektes å inngå nye forsikringsavtaler, og virksomheten begrenses til å forvalte den eksisterende porteføljen til avviklingen er fullført.
• Virksomhetssalg innebærer at Finanstilsynet kan overdra hele eller deler av foretakets virksomhet til et foretak med konsesjon. Overdragelsen skal skje på kommersielle vilkår og i størst mulig grad i samsvar med verdivurderingen.
• Broforetak innebærer at Finanstilsynet kan overdra hele eller deler av virksomheten til et broforetak som skal være et midlertidig, statlig kontrollert foretak, med sikte på senere valg til private kjøpere.

• Deling av eiendeler og forpliktelser innebærer overføring til et forvaltningsforetak, og kan kun benyttes sammen med andre krisetiltak. Det kan kun benyttes med sammen med andre krisetiltak, med det formål å maksimere verdien av porteføljen. Ved å skille ut utvalgte eiendeler til et forvaltningsforetak, kan den gjenværende virksomheten rendyrkes, noe som gjør den kontrollerte avviklingen enklere.

• Nedskrivning og konvertering (bail-in) gir Finanstilsynet myndighet til å nedskrive og konvertere gjeld til egenkapital for å dekke tap og rekapitalisere foretaket.

Tiltakene kan brukes enkeltvis eller i kombinasjon, med unntak av deling av eiendeler og forpliktelser som kun kan brukes sammen med andre krisetiltak.

Bail-in - et særlig viktig tema for forsikringssektoren

Nedskrivnings- eller konverteringstiltaket under IRRD tilsvarer i stor grad intern oppkapitalisering ("bail-in") under BRRD. For forsikringssektoren er dette verktøyet særlig omdiskutert, ettersom forsikringstekniske avsetninger – altså forsikringskrav – utgjør anslagsvis 95 prosent av gjeldspostene i de norske liv- og skadeforsikringsforetakene samlet.

Direktivet gir medlemsstatene et nasjonalt valg om å unnta forsikringskrav dekket av spesielle fortrinnsrettigheter fra nedskrivning og konvertering. Finanstilsynet mener imidlertid at et slikt unntak ikke bør innføres i norsk lov. Begrunnelsen er at et generelt unntak for disse kravene i alvorlig grad ville begrense effekten av bail-in-verktøyet, og i praksis gjøre det vanskelig å bruke verktøyet til å absorbere tap i, eller rekapitalisere foretakene. Direktivet presiserer imidlertid at nedskrivning av forsikringskrav bare bør skje som siste utvei, og at krisehåndteringsmyndigheten nøye må vurdere konsekvensene for polisehavere og skadelidte. Direkte forsikringskrav vil dessuten ha høyere prioritet enn andre krav og dermed være noe av den siste gjelden som kan nedskrives.

Konsekvensen av Finanstilsynets anbefaling er at det foreligger en betydelig risiko for at bail-in-verktøyet vil måtte anvendes overfor forsikringstakere og begunstigede under forsikringsavtaler. Dersom finansieringsordningen som opprettes er tilstrekkelig finansiert, vil imidlertid tap som skal erstattes som følge av NCWO-prinsippet bli dekket av denne.

Særlig om forsikringsbaserte investeringsprodukter (unit link og fondskonto)

Forskningsbaserte investeringsprodukter – herunder unit link og fondskonto – reiser særlige spørsmål under det nye krisehåndteringsregelverket. Disse produktene kjennetegnes ved at forsikringstakeren bærer investeringsrisikoen, og at de underliggende eiendelene forvaltes i en særskilt investeringsvalgportefølje som er øremerket den enkelte kontrakt.

Lovutvalget gir slike avtaler særskilt vern ved krisehåndtering, hvor «forsikringsavtaler med investeringsvalg eller andre øremerkede porteføljer» omfattes av vernebestemmelsene i §§ 20A-33 til 20A-36. Dette innebærer at det ikke kan foreta delvis overdragelse av, eller ensidig endre, eiendeler, rettigheter og forpliktelser i slike porteføljer, jf. foreslått § 20A-35. Vernet sikrer porteføljens integritet og forhindrer at øremerkede eiendeler overføres separat fra tilhørende forpliktelser.

Ved nedskrivning og konvertering (bail-in) foreslår høringsnotatet i § 20A-21 sjette ledd at fordringer fra forsikringsavtaler knyttet til direkte forsikring skal ha prioritet nummer to – etter massefordringer etter dekningsloven § 9-2, men foran alminnelige fordringer og usikret gjeld. Unit link- og fondskontoprodukter faller inn under denne prioritetsklassen og nedskrives dermed sent i hierarkiet.

Vernet mot oppsplitting etter § 20A-35 innebærer likevel ikke unntak fra bail-in. Dette reiser et særskilt spørsmål for unit link-produkter: ettersom forsikringstakeren allerede bærer investeringsrisikoen og eiendelene er segregert i en egen investeringsvalgportefølje, kan nedskrivning av forsikringskravet medføre at forsikringstakeren mister verdier selv om porteføljens eiendeler er intakte.

NCWO-prinsippet («no creditor worse off») innebærer at ingen aksjeeiere, forsikringstakere, begunstigede eller andre kreditorer skal påføres større tap som følge av at foretaket krisehåndteres enn ved avvikling under offentlig administrasjon. Etter gjennomført krisehåndtering skal en verdivurdering klargjøre hvilket resultat eiere, forsikringstakere, begunstigede, skadelidte og andre kreditorer ville oppnådd ved avvikling, og eventuell differanse skal utbetales fra Krisetiltaksfondet for forsikringsforetak.

For unit link- og fondskontoprodukter gjør denne sammenligningen seg gjeldende på en særegen måte. Etter forsikringsvirksomhetsloven § 3-11 skal eiendelene i investeringsvalgporteføljen holdes atskilt fra foretakets øvrige eiendeler. Pensjonskapitalen skal til enhver tid motsvare verdien av den tilordnede porteføljen. Ved avvikling under offentlig administrasjon vil forsikringskrav knyttet til direkte forsikring ha prioritet nummer to. Så lenge de øremerkede eiendelene er intakte, vil unit link-kundenes underliggende verdier normalt være beskyttet også i et avviklingsscenario – nettopp fordi eiendelene er segregert og forsikringstakeren uansett bærer investeringsrisikoen.

Det sentrale spørsmålet blir dermed :om unit link-kundene ved ordinær avvikling ville fått sine segregerte porteføljer utlevert i full utstrekning – eller med begrensede tap grunnet avviklingskostnader – vil nedskrivning ut over dette nivået potensielt utløse kompensasjonskrav fra Krisetiltaksfondet . Tap som uansett ville oppstått under offentlig administrasjon må imidlertid bæres av forsikringskreditorene.

I praksis kan rommet for bail-in på unit link-fordringer være begrenset: dersom de øremerkede eiendelene er intakte, er det lite tap å absorbere uten å bryte NCWO-prinsippet. For tradisjonelle garanterte livsforsikringsprodukter stiller det seg annerledes – her bærer foretaket investeringsrisikoen, og tap i kollektivporteføljen svekker direkte evnen til å oppfylle forpliktelsene. I slike tilfeller vil nedskrivning sjeldnere utløse NCWO-kompensasjon, fordi også avvikling ville medført tap.

Rekkevidden av bail-in overfor unit link- og fondskontoprodukter bør klargjøres nærmere i den videre lovgivningsprosessen. Det bør særlig avklares i hvilken grad øremerkede eiendeler i investeringsvalgporteføljen vil holdes utenfor bail-in-beregningen, og hvordan NCWO-verdivurderingen skal hensynta den rettslige separasjonen av disse eiendelene.

Finansieringsordning - krisetiltaksfond på 25 milliarder kroner

Finanstilsynet foreslår at det etableres en delvis forhåndsfinansiert finansieringsordning for krisehåndtering av forsikringsforetak, til tross for at Finans Norge har argumentert for at det ikke er behov for en forhåndsfinansiert ordning. Tilsynet begrunner valget med at ren etterskuddsfinansiering svekker sannsynligheten for vellykket krisehåndtering, øker moralsk hasard og kan ha prosyklisk effekt ved systemkriser.

Finanstilsynet mener at 25 milliarder kroner kan være en passende størrelse for fondet, og at minst halvparten – ca. 12,5 milliarder kroner – bør forhåndsfinansieres gjennom bidrag fra forsikringsforetakene i en oppbyggingsfase over ca. ti år. Resten kan innkalles etterskuddsvis ved behov.

Finanstilsynet anbefaler at bidragene beregnes som 0,17 promille av forsikringstekniske avsetninger for livsforsikringsforetak og 0,45 prosent av brutto premieinntekter for skadeforsikringsforetak (alternativ 1). Basert på 2024-tall ville dette utgjort henholdsvis 371 og 392 millioner kroner for livforetakene og skadeforsikringsforetakene. Begrunnelsen for å velge denne modellen er at den er enkel, forutsigbar og i tråd med den svenske tilnærmingen.

Midlene foreslås forvaltet av Bankenes sikringsfond, mens det er Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet som skal disponere dem. Bakgrunnen er at Bankenes sikringsfond har lang erfaring med kapitalforvaltning, og at det ville oppstå interessekonflikter dersom Finanstilsynet selv forvaltet midlene, gitt at tilsynet også fører tilsyn med kapitalforvaltere.

Virkeområdet for finansieringsordningen foreslås i første omgang avgrenset til å dekke NCWO-tap og direkte kostnader forbundet med krisehåndtering og forberedelser til krisehåndtering, herunder verdivurderinger.

Garantiordningen for skadeforsikring

Finanstilsynet vurderer at den nåværende Garantiordningen for skadeforsikring kan bestå etter gjennomføring av IRRD, men at det ikke er hensiktsmessig å pålegge ordningen nye oppgaver under direktivet på nåværende tidspunkt. Begrunnelsen er at ordningen har et relativt snevert virkeområde og enkel institusjonell organisering, og at den i liten grad er egnet for store eller vedvarende oppgaver.

Garantiordningen vil fortsette å utbetale erstatning til sikrede og skadelidt tredjemann, men kun for foretak der vilkåret om allmenne interesser ikke er oppfylt – altså foretak som skal avvikles under offentlig administrasjon og ikke tas under krisehåndtering. Krisetiltaksfondets virkeområde skal ikke overlappe med garantiordningen utover kompensasjon ved brudd på NCWO-prinsippet.

Finanstilsynet minner videre om at EU-kommisjonen er pålagt å utrede minimumsharmonisering av forsikringsgarantiordninger innen 29. januar 2027, og at den norske ordningen kan bli gjenstand for endringer som følge av denne gjennomgangen.

Sanksjoner

Tilsynet foreslår at overtredelser av sentrale plikter under regelverket – herunder manglende utarbeidelse av gjenopprettingsplaner, manglende informasjonsutveksling med krisehåndteringsmyndigheten og unnlatt varsling om krisesituasjoner – som et minimum skal kunne sanksjoneres med administrative sanksjoner. Dette omfatter offentliggjøring av overtredelsen, pålegg om å bringe overtredelsen til opphør, forbud for enkeltpersoner mot å sitte i ledelse eller styre, og overtredelsesgebyr.

Veien videre

Høringsfristen er 14. juli 2026. Det gjenstår å se i hvilken grad høringsinstansene vil utfordre Finanstilsynets anbefalinger, særlig knyttet til valget om ikke å unnta forsikringskrav fra bail-in-verktøyet, fondets størrelse og bidragsmodell, samt forholdet til garantiordningen for skadeforsikring. Forsikringsforetakene bør allerede nå vurdere konsekvensene av det foreslåtte regelverket for sin virksomhet, herunder behov for utarbeidelse av gjenopprettingsplaner og de finansielle implikasjonene av den foreslåtte bidragsplikten til krisetiltaksfondet.

Thommessen følger utviklingen og bistår gjerne med spørsmål knyttet til det nye regelverket.