Nytt lovforslag: Nasjonale saksbehandlingsregler i saker om offentlig støtte

Fredag 11. juni fremmet regjeringen forslag om en ny lov om nasjonale saksbehandlingsregler i saker om offentlig støtte (støtteprosessloven). Forslaget innebærer hovedsakelig forslag knyttet til støttegivers plikter. Loven regulerer ikke de materielle statsstøttereglene, herunder i hvilket omfang og til hvem offentlig støtte kan gis, men har til formål å sikre en klar og helhetlig regulering av de nasjonale prosedyrene som benyttes i saker som gjelder offentlig støtte. Dersom forslaget vedtas, vil den nye støtteprosessloven blant annet innebære:

• En lovfesting av støttegivers plikter, herunder opplysnings- og oppbevaringsplikt ved tildeling av offentlig støtte og plikt til å føre kontroll med at offentlig støtte er tildelt under en støtteordning
• En særregulering av offentlig støtte gjennom skatte- og avgiftssystemet
• En klargjøring av støttegivers tilbakeføringsplikt, herunder at krav om tilbakeføring er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven

Bakgrunn

Gjennom EØS-avtalen er Norge en del av det indre markedet, som sikrer at næringslivsaktører i alle land innenfor EØS-område kan konkurrere på tvers av landegrenser. Reell deltakelse på det indre markedet er betinget like konkurransevilkår, og EØS-avtalen inneholder derfor felles regler for offentlig støtte. Støttebegrepet tolkes svært vidt, og vil i praksis favne de fleste overføringer fra det offentlige til privat næringsliv. Regelverket er bygget opp som et generelt forbud mot offentlig støtte, men med vidtrekkende unntaksregler. Sammen med konkurranse- og anskaffelsesregelverket, bidrar reglene om offentlig støtte til å sikre et velfungerende indre marked gjennom konkurranse på like vilkår i hele EØS-området.

Hvert år deles det ut milliarder av kroner i offentlig støtte i Norge. Etter statsstøtteregelverket stilles det blant annet krav til at støtten er begrunnet i et allment formål og at støttetildelingen ikke er større enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Konsekvensen av at støtte tildeles i strid med regelverket er at støttemottaker må betale tilbake. Det er derfor avgjørende at støttetildelinger skjer i tråd med regelverket.

Lovfesting av støttegivers plikter

I medhold av statsstøtteregelverket har EFTAs overvåkningsorgan ESA adgang til å anmode myndigheter og foretak om nødvendige opplysninger ved undersøkelser og håndheving av EØS/EFTA-statenes etterlevelse av regelverket om offentlig støtte. Det er støttegiver som har ansvar for å innhente og oppbevare informasjonen som tilsier at regelverket er overholdt. Det er derfor antatt at støttegiver må kunne kreve samme type opplysninger av støttemottaker.

Forslaget innebærer en lovfesting av støttegivers opplysnings- og oppbevaringsplikt. Etter forslaget kan støttegiver og departementet innen en gitt frist kreve at støttemottaker legger frem den informasjon som er nødvendig for å kontrollere at reglene om offentlig støtte overholdes. Hva som ligger i nødvendig, er ikke tydelig angitt. I prinsippet kan departementet og støttegiver kreve at alle typer opplysninger de anser som nødvendige fremlegges for å sikre at norske myndigheter overholder de EØS-rettslige forpliktelsene.

Forslaget innebærer videre en lovfesting av støttegivers plikt til å føre kontroll med at offentlig støtte er tildelt under en støtteordning. Kravet foreslås lovfestet gjennom en generell hjemmel, men gir stor frihet til støttegiver. Det avgjørende er at støttegiver etablerer forsvarlige rutiner og dermed sikrer at regelverket overholdes, risikoen for tildeling av ulovlig støtte reduseres. Bakgrunnen synes å være at støttegiver står nærmest støtteordningen og de konkrete forholdene, og dermed best kan utforme hensiktsmessige rutiner.

Særregulering av offentlig støtte gjennom skatte- og avgiftssystemet

Tre fjerdedeler av den offentlige støtten som tildeles i Norge, tildeles i form av skatte- og avgiftsfordeler. Slik støttetildeling gir det offentlige mulighet til å drive aktiv næringspolitikk og iverksette målrettede tiltak inn mot enkelte grupper. Typiske støtteordninger som omfattes av regelverket om offentlig støtte kan være differensiert arbeidsgiveravgift, Skattefunn og redusert el-avgift for enkelte formål. Feil ved forvaltningen av slik offentlig støtte kan samtidig få store konsekvenser for støttemottakere, og forslaget til ny støtteprosesslov inneholder derfor en egen bestemmelse om tildeling av offentlig støtte gjennom skatt- og avgiftssystemet.

Forslaget innebærer en klargjøring av forholdet mellom støtteprosessloven og skatteforvaltningsloven ved tildeling av offentlig støtte gjennom skatte- og avgiftssystemet. Skatteforvaltningsloven skal gjelde så langt den passer for forvaltning av støtteordninger på skatteområdet. Regler i støtteprosessloven som ikke har noen parallell i skatteforvaltningsloven, vil imidlertid gjelde også for støtteordninger på skatteområdet. I tillegg inneholder forslaget blant annet en egen regulering av oppbevaringspliktenog en klargjøring av kravet om tilbakebetaling av tildeling av offentlig støtte gjennom skatte- og avgiftssystemet.

Forslaget inneholder krav til oppbevaring av nødvendige opplysninger for støttemottaker. Etter de øvrige bestemmelser i støtteprosessloven kreves det at støttegiver oppbevarer nødvendige opplysninger i ti år. For offentlig støtte tildelt gjennom skatte- og avgiftssystemetflyttes oppbevaringsplikten til støttemottaker. Årsaken er at den tradisjonelle modellen vil være for ressurskrevende for skattemyndighetene. Det er i tillegg understreket at støttegiver skal kreve at offentlig støtte som er ulovlig skal tilbakebetales også dersom dette er gitt gjennom skattefastsettingen, og at tilbakeføringsplikten faller bort dersom ESA vedtar at støtten er forenelig med EØS-avtalen.

Videre er den ordinære fristen for at skattemyndighetene kan ta opp skattefastsettingen til endring i utgangspunktet fem år etter utgangen av skattefastsettelsesåret. ESA kan vedta tilbakeføring av ulovlig støtte i inntil ti år etter støttetildelingen. Norske myndigheter har i slike tilfeller plikt til å kreve den ulovlige støtten tilbake fra støttemottakeren i tråd med vedtaket. Det foreslås derfor at endringsfristene i skatteforvaltningsloven ikke skal gjelde dersom ESA har fattet vedtak om tilbakeføring.

Støttegivers mulighet til å kreve tilbakeføring av ulovlig tildelt offentlig støtte

Støtte som tildeles i strid med vilkårene for den enkelte støtteordning eller iverksettes før ESA har gitt sin godkjenning, anses som ulovlig støtte og skal betales tilbake til støttegiver. EØS-avtalen stiller ikke spesifikke krav til fremgangsmåte ved tilbakeføring.

Krav om tilbakeføring ved utbetaling av ulovlig støtte er lovfestet i den någjeldende lov offentlig støtte, men fremgangsmåten er ikke regulert. Det har derfor vært uklart om krav om tilbakebetaling utgjør et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, slik at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak kommer til anvendelse. En slik forståelse ble lagt til grunn av Høyesterett HR-2013-02623-A (Hydro/Søral).

Forslaget opprettholder Høyesteretts praksis og innebærer at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, herunder formkravene og reglene om omgjøring av vedtak og klage til overordnet forvaltningsorgan, gjelder fullt ut ved krav om tilbakeføring av ulovlig statsstøtte.