Formell liberalisering på kort sikt…

Den 1. januar 2016 trådte den nye finansforetaksloven i kraft. Loven gjennomfører nye EU-regler for forsikringsselskapers kapitalkrav (Solvens II). De nye solvenskravene er ikke gjort gjeldende for pensjonskasser. Den nye loven innebærer likevel viktige endringer for pensjonskasser.

Pensjonskasser har frem til 1. januar 2016 vært underlagt et kapitaldekningskrav som er avledet av aktivasiden i balansen, og et solvensmarginkrav som er avledet av passivasiden i balansen. Pensjonskassene har måttet ha tilstrekkelig kapital til å oppfylle det strengeste av de to kravene. Kapitaldekningskravet ble imidlertid opphevet fra 1. januar 2016. For mange pensjonskasser har kapitaldekningskravet utgjort det strengeste kravet til en pensjonskasse, og for disse pensjons­kassene medfører opphevelsen av dette kravet en betydelig reduksjon i det formelle kapitalkravet. Finanstilsynet har imidlertid gitt klare signaler om at de vil følge opp slike pensjonskasser særskilt basert på pensjonskassenes stresstestrapportering. Opphevelsen av kapitaldekningskravet inne­bærer derfor ikke en reell liberalisering.   

De kvantitative begrensningene i kapitalforvaltningsforskriften ble opphevet for livsforsikrings­selskapene fra nyttår. Disse reglene videreføres inntil videre for pensjonskassene.

…men reell innstramming på lenger sikt

Tidligere har innføring av nye kapitalkrav for pensjonskasser blitt utsatt under henvisning til at nye EU-regler for pensjonskasser (IORP II) har vært nært forestående. IORP II vil imidlertid ikke inn­føre nye kapitalkrav for pensjonskasser, og signalene fra Brussel tyder på at dette ikke vil skje i overskuelig fremtid. Inntil videre vil derfor gjeldende EU-regler for pensjonskassers kapitalkrav videreføres – det vil si at de kun vil være underlagt et solvensmarginkrav basert på Solvens I.

På oppdrag av Finansdepartementet har Finanstilsynet i brev 27. januar 2016 vurdert ulike alter­nativer for den fremtidige reguleringen av pensjonskassers kapitalkrav. Finanstilsynet mener at Solvens II gir best uttrykk for pensjonskassenes reelle finansielle stilling, men erkjenner at reglene er for omfattende og kompliserte for mange pensjonskasser. Basert på et slikt utgangspunkt, konkluderer Finanstilsynet at det bør innføres en noe forenklet versjon av Solvens II som et bindende kapitalkrav for norske pensjonskasser allerede fra 1. januar 2017.

Finansdepartementet snudde seg raskt rundt i saken, og i brev til Finanstilsynet 18. februar 2016 ble Finanstilsynet bedt om å komme tilbake med et konkret høringsforslag basert på sine foreløpige vurderinger innen utgangen av juni 2016. Finansdepartementet stiller seg allerede nå positive til Finanstilsynets foreløpige forslag om å innføre en forenklet versjon av Solvens II for pensjons­kasser, men departementet ber Finanstilsynet særlig vurdere om det bør treffes tiltak som sikrer mer stabile kapitalkrav for pensjonskasser enn det som følger av "rene" Solvens II-regler og at det bør vurderes differensierte krav basert på pensjonskassenes størrelse.   

Det er uavklart hvilke tilpasninger som vil gjøres i forhold til Solvens II-regelverket. Det kan imidler­tid allerede nå konstateres at innføringen av et forenklet Solvens II-regime for pensjons­kasser blant annet vil medføre følgende:

  1. Pensjonskassens eiendeler og forpliktelser skal verdsettes til virkelig verdi. Dette vil isolert sett medføre økte og sterkt volatile kapitalkrav, avhengig av blant annet det til enhver tid gjeldende rentenivå.
  2. Pensjonskassene vil ta mindre risiko i sin kapitalforvaltning for å redusere kapital­kravet. Investeringsbeslutningene vil påvirkes sterkt av risikovektene i Solvens II. Dette kan svekke mulighetene for meravkastning for medlemmene.
  3. Pensjonskassene kan øke premiene for åpne ordninger, og arbeide for konvertering av tradisjonelle fripoliser til fripoliser med investeringsvalg. Etter gjeldende rett er dette handlingsrommet begrenset for underreserverte kontrakter.
  4. Arbeidsgiverforetak til underkapitaliserte pensjonskasser vil oppfordres av Finans­tilsynet til å foreta kapitalinnskudd for å styrke kassenes kapital. Arbeidsgiver vil i normaltilfeller ikke være rettslig forpliktet til å gjøre dette.
  5. Økte kapitalkrav og økt kompleksitet i regelverket kan lede til økt konsolidering blant norske pensjonskasser.

Vi er skeptiske til det som nå skjer. Det er neppe tvilsomt at gjeldende solvensmarginkrav gir en uegnet modell for pensjonskassers kapitalkrav. Det betyr imidlertid ikke at Solvens II er det beste og eneste alternativet, slik Finanstilsynet synes å legge til grunn. Tvert imot vil en slik binær til­nærming tilsløre det faktum at Solvens II ikke er utformet med tanke på pensjonsforpliktelser, og at alle sammenlignbare EU-land har valgt å innføre langt mer fleksible kapitalkrav for private pensjons­forpliktelser enn det som følger av Solvens II. Vi forventer betydelige utfordringer for underkapitaliserte pensjonskasser med å innhente kapital for å oppfylle nye og til dels svært volatile kapitalkrav.

Veien videre

Finanstilsynet vil oversende forskrifter til Finansdepartementet innen utløpet av juni 2016. For­slaget vil trolig sendes på alminnelig høring før sommerferien. I så fall er det ikke utelukket med ikrafttredelse av lovendringer 1. januar 2017.