Offentlighetsloven har siden den trådte i kraft i 1970, gitt allmennheten rett til å kreve innsyn i forvaltningens saksdokumenter. Offentlig innsyn er blitt betraktet som en hjørnestein i allmennhetens kontroll med forvaltningen. Den 1. januar 2009 avløses denne loven av en ny offentlighetslov, med tilhørende forskrift.

Formålet med den nye loven er å styrke allmennhetens innsynsrett ytterligere. Dette er gjennomført ved vesentlig å utvide lovens virkeområde, slik at også selskaper under offentlig kontroll vil ha plikt til å gi innsyn i sine dokumenter. Loven styrker innsynsretten også på andre måter, blant annet ved å oppstille strengere vilkår for adgangen til å unnta dokumenter fra innsyn og ved å utvide klageadgangen.

Sentrale endringer i ny lov og forskrift

Lovens virkeområde utvides – offentlig kontrollerte virksomheter inkluderes

Den største endringen i den nye offentlighetsloven er utvilsomt at virkeområdet utvides kraftig. Etter offentlighetsloven av 1970 er hovedregelen at loven ikke gjelder virksomheter som er organisert etter privatrettslige regler (for eksempel aksjeselskap eller stiftelser), selv om disse gjennom eierskap eller på annen måte har tilknytning til det offentlige.

I den nye loven er virkeområdet utvidet, slik at også selskaper og stiftelser som er underlagt offentlig kontroll, må følge offentlighetslovens bestemmelser. Bakgrunnen for utvidelsen er at forvaltningsstrukturen de senere år er endret, slik at virksomheter som tidligere var organisert som del av forvaltingen, er skilt ut som egne rettssubjekter organisert etter selskapslovgivningen. Loven bygger på en tanke om at virksomheter som i realiteten forvalter offentlige verdier, også skal underlegges allmennhetens kontroll gjennom innsynsrett.

Etter den nye offentlighetslovens § 2 første ledd bokstav c kommer loven til anvendelse for: ”sjølvstendige rettssubjekt der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har ein eigardel som gir meir enn halvparten av røystene i det øvste organet i rettssubjektet”. Dette betyr at det foreligger plikt til å gi innsyn der det offentlige direkte eller indirekte har en eierandel som gir mer enn halvparten av stemmene i det øverste organet, eksempelvis i selskapets generalforsamling dersom virksomheten er organisert som et aksjeselskap.

Innsynsrett kan også foreligge uten at det offentlige har en eierandel i virksomheten, men i stedet ”direkte eller indirekte har rett til å velja meir enn halvparten av medlemmene med røysterett i det øvste organet i rettssubjektet”, jf § 2 første ledd bokstav d. Dette alternativet får blant annet betydning for rettssubjekter som ikke har eiere, for eksempel stiftelser og foreninger.

Det er imidlertid gjort unntak for offentlig kontrollerte enheter som ”hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private”, jf § 2 første ledd annet punktum. Formålet med unntaket er å sikre bedrifter som driver i konkurranse, de samme rammevilkår som konkurrentene.

Det er videre gitt ulike unntak i offentlighetsforskriften. Blant annet er enkeltbedrifter som Norsk Tipping AS unntatt, samt at det er gitt unntak for dokumenttyper hos ulike virksomheter.  Et eksempel på sistnevnte er dokumenter knyttet til saker om kommersiell utnytting av forskningsresultater innen universitets- og høyskolesektoren.

Utvidelsen av virkeområdet innebærer at en rekke selskaper som tidligere ikke hadde plikt til å gi innsyn, etter 1. januar 2009 vil være underlagt offentlighetsloven. For disse vil loven medføre administrative konsekvenser.

Innsynsretten styrkes
Den nye offentlighetsloven er bygget opp etter samme system som offentlighetsloven av 1970: De virksomheter som omfattes av loven, er forpliktet til å gi innsyn i det alt vesentligste av sine dokumenter, men loven fastsetter selv unntak for visse dokumenttyper eller opplysninger.

Utgangspunktet er også etter den nye loven at enhver har rett til innsyn i saksdokumenter, journaler og lignende registre hos virksomheter som er omfattet av offentlighetsloven, jf § 3. Innsynsretten omfatter i utgangspunktet det aller meste av virksomhetens skriftlige og elektroniske materiale.

Dokumenter og annet som det er gitt innsyn i, kan som hovedregel brukes til det formål den som har fått innsyn ønsker, uten at dette kan reguleres av den som gir innsyn. Det mest vanlige er at pressen benytter innsynsretten for å skaffe seg opplysninger til bruk i sin virksomhet. I de tilfeller hvor virksomheten ikke har plikt til å gi innsyn i et dokument, skal virksomheten likevel vurdere om helt eller delvis innsyn skal gis, såkalt meroffentlighet. Det skal i slike tilfeller foretas en interesseavveining mellom hensynet til offentlig innsyn og behovet for unntak.

I den nye offentlighetsloven er innsynsretten styrket på flere måter. Kravet til spesifisering av innsynskravet er satt noe lavere, og må nå gjelde en ”bestemt sak eller i rimelig utstrekning saker av en bestemt art” jf § 28. Videre gir ny § 9 rett til innsyn i sammenstillinger fra databaser, slik at organet – i motsetning til etter dagens regler – er gitt en plikt til å utarbeide et nytt dokument når dette kreves. Innsynsretten er også styrket ved at enkelte av unntaksvilkårene er blitt strengere. Lovens § 15 gir muligheter for å unnta dokumenter som innhentes utenfra for den interne saksforberedelsen. Her er det gjort innsnevringer i forhold til gjeldende rett. Etter den nye loven er det bare anledning til å unnta dokumenter der dette er ”nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjerdsprosessar”.

Det er også innsnevringer i adgangen til å unnta dokumenter innhentet fra eksterne rådgivere, for eksempel advokater eller konsulenter. Mens det etter 1970-loven var slik at det var adgang til å unnta all korrespondanse mellom det offentlige og rådgiveren, har man etter den nye loven kun anledning til å unnta den del av dokumentet som inneholder råd og vurderinger om hvordan man bør stille seg i en sak, og da først etter en nærmere vurdering av om unntak er nødvendig av hensyn til å kunne ivareta det offentliges interesser i saken på en forsvarlig måte. Det er også en vesentlig innsnevring i lovens § 16 av hva som kan unntas som ”interne dokumenter” i kommuner.

Journalføringsplikten videreføres, klageretten styrkes
Den nye offentlighetsloven viderefører journalføringsplikten, det vil si plikten til å registrere alle dokumenter som kommer inn til, eller sendes ut fra, et organ, jf lovens § 10. En del sentrale organer, blant annet departementene, får imidlertid med den nye loven en plikt til å offentliggjøre sine journaler på Internett. De tekniske løsningene for dette er ennå ikke på plass, slik at de elektroniske journalene ventes lansert i løpet av 2009.

Den nye loven gir en styrket rett til den som krever innsyn, ved at det skal gis gratis kopi av dokumentene, enten elektronisk eller som papirkopi. Etter offentlighetsforskriftens § 4 første ledd har organet først rett til å ta betaling når antall papirkopier overstiger 100 i en sak.

Den nye loven gir også en styrket rett til å klage over avslag på innsyn, jf § 32. Dersom man ikke har fått svar på sitt innsynskrav innen fem dager, skal dette regnes som et avslag som gir rett til å klage til overordnet organ. Videre innfører den nye loven strengere krav til begrunnelse for avslag: alle avslag skal besvares skriftlig med presis henvisning til relevant unntaksbestemmelse, samt at det skal opplyses om klageadgang og klagefrist, jf lovens § 31.

Praktiske utfordringer
Den nye loven vil reise praktiske utfordringer, særlig for de offentlig kontrollerte virksomheter som innlemmes i loven. Disse bør utarbeide rutiner for praktisk behandling av innsynskrav og journalføring, herunder utpeke internt ansvarlige. Det bør også utarbeides retningslinjer for hvilke dokumenter som kan og skal unntas offentlighet, og rutiner for hvordan dette praktisk skal gjennomføres.

For de virksomheter som var omfattet av offentlighetsloven av 1970, vil tilpasningene til den nye loven være mindre. Likevel må loven gjennomgås slik at man får innarbeidet de, ikke ubetydelige, endringene loven medfører i de eksisterende systemer for journalføring og innsyn.